Als doel noemt De Hond een groter draagvlak voor beleid zonder dat de grondwet gewijzigd moet worden. Want dat was volgens De Hond altijd al moeilijk, maar helemaal onmogelijk in een tijd met 13 politieke partijen (in werkelijkheid speelt dit probleem helemaal niet omdat er sinds de jaren ’50 geen structurele toename van politieke partijen is in Nederland en het aantal splinterpartijen sinds de jaren ‘80/’90 zelfs is afgenomen). Ook wil hij af van de fractiediscipline, waarbij de Kamerleden van de coalitiepartijen onder dreiging van allerlei sancties onder druk worden gezet om altijd voor te stemmen.
Zijn voorstel heeft een tweeledig karakter: het focust enerzijds op hervorming van het vertegenwoordigende stelsel van parlement en regering, en anderzijds op de toevoeging van directe democratie via bindende volksbesluiten. Het vertegenwoordigende deel zit beter in elkaar dan het direct-democratische deel.
Het vertegenwoordigende stelsel
De Hond stelt de instelling van een soort permanente brede coalitie voor: hij wil dat voortaan alle partijen met 5 zetels of meer worden uitgenodigd om in de regering te zitten, waarbij kleine partijen een verbinding kunnen aangaan om zo bij de grootste 5 te horen. Er komen 30 ministers (de staatssecretarissen vervallen) die onder de partijen worden verdeeld naar gelang hun grootte. De coalitie maakt een beknopt regeerakkoord waarin vooral procedures worden vastgelegd. Maar de regering kan niet tussentijds vallen, en verkiezingen zijn dus altijd om de 4 jaar. De regering doet vervolgens voorstellen aan het parlement die nog slechts een controlerende taak heeft. De Tweede-Kamerfracties kunnen de voorstellen dan vrij beoordelen, zonder gebondenheid aan een uitgebreid coalitieakkoord.
Al met al lijkt het bovenstaande enigszins op het Zwitserse bestel, waar de 4 grootste partijen al sinds 6 decennia permanent in de regering zitten, waar de regering niet tussentijds kan vallen, de verkiezingsdata momenteel al tot 2035 zijn vastgelegd, en de coalitiepartijen vrij zijn om de regering al dan niet te steunen. De regering moet dus steeds op zoek naar wisselmeerderheden in het parlement, net als De Hond wil.
Het direct-democratische kanaal
Op twee manieren wil De Hond ook de burgers directe beslissingsmacht geven:
- 1. Als het parlement een voorstel afwijst, dan kan die minister besluiten om het parlement te overrulen door een niet-bindend referendum (De Hond wil binnen de huidige grondwet blijven) uit te schrijven, in de hoop dit te winnen. De Kamerleden van de coalitiepartijen hebben vooraf beloofd de uitslag van referenda over te nemen in hun stemgedrag. “In feite geven de kiezers de volksvertegenwoordigers een soort geclausuleerd mandaat. Als de Kamer iets tegenhoudt waar de bevolking voor is, dan is het dus mogelijk dat de Kamer via deze aanpak, door de bevolking wordt overruled”, aldus De Hond. Hij merkt op dat de moderne technologie zulke referenda mogelijk maakt en dat ze op korte termijn gehouden kunnen worden.
- 2. Ook de burgers kunnen het initiatief nemen tot een correctief referendum. “Maar dat zal dan wel aan zeer zware eisen moeten voldoen”, stelt De Hond. Maar liefst 1 miljoen kiezers moeten hiervoor binnen 4 weken tekenen (dit kan via internet met DigiD) en bij de stemming is er een zeer hoog toestemmingsquorum waarbij een regeringsvoorstel alleen is verworpen als de tegenstemmers minimaal de helft van alle opgekomen kiezers bij de laatste Kamerverkiezingen omvatten. (We nemen aan dat De Hond wil dat zij tevens een normale meerderheid tegen het regeringsvoorstel vormen, want strikt genomen is het in zijn voorstel mogelijk dat bij een hoge opkomst wel zijn drempel wordt gehaald maar toch een minderheid van de stemmen “tegen” is.)
Onze conclusie: mooi, maar dit kan beter
De Hond’s wijziging van het vertegenwoordigende systeem heeft sterke kanten. Er is wel wat te zeggen voor permanente brede coalities en zeker voor wisselmeerderheden, ook wanneer wij eerder voorstander zijn van het werken met minderheidsregeringen in combinatie met directe democratie op z’n Zwitsers (want dan is er pas echt een prikkel voor de regering om alle groeperingen van belang mee om de tafel uit te nodigen).
Ook blijft onduidelijk hoe zijn voorstel de fractiediscipline effectief zou moeten ontmantelen (zoals De Hond aangeeft te willen). Die is namelijk vooral gebaseerd op het feit dat parlementsleden in ons bestel hun zetel niet op eigen kracht binnenhalen, maar dat de partijorganisaties bepalen wie bij de verkiezingen op een verkiesbare lijstplek wordt gezet. Dit is – naast kleinere sancties zoals het afpakken van woordvoerderschappen – de belangrijkste sanctie die partijleiders hebben om hun eigen Kamerleden in het gareel te houden. Wij zien niet hoe zijn voorstel dit zou veranderen.
Veel belangrijker echter is verzwakking van het parlement in De Honds voorstel en de te zwakke uitwerking van de directe democratie. De Hond wil het recht om wetsvoorstellen in te dienen, van het parlement afnemen en uitsluitend bij de regering leggen. Bovendien geeft zijn voorstel voor een “referendum” op initiatief van ministers geen werkelijke macht aan de burgers. Politici – of het nu regeringsleden zijn, parlementariërs of nog andere – zouden nooit het recht moeten hebben om naar eigen goeddunken ad-hoc volksstemmingen uit te schrijven. Krijgen zij dit wel, dan zullen ze dit alleen inzetten wanneer het hen uitkomt – om, met andere woorden, de bevolking in de door hen gewenste richting te masseren. Het doel van directe democratie kan geen andere zijn dan aan burgers de tools te geven om het representatieve bestel bij te sturen wanneer dit niet langer representatief handelt. Het moet geen tool zijn in de handen van de ene bestuurlijke instelling (regering) om de andere (parlement) kalt te stellen.
Weliswaar krijgen de burgers wel een correctieve referendummogelijkheid. Maar het correctieve referendum is slechts één van de 3 klassieke direct-democratische instrumenten: het verplichte referendum (dat in bepaalde gevallen wettelijk altijd gehouden moet worden) is even belangrijk en het volksinitiatief zelfs nog veel belangrijker. Wat het correctieve referendum betreft zijn de drempels die De Hond voorstelt onhaalbaar hoog en zonder rationele onderbouwing. (De Hond doet geen enkele moeite om ze te beargumenteren.) Met name is er geen rationele grondslag voor opkomst- of uitkomstdrempels. Deze hebben in de praktijk een zeer negatieve werking, omdat ze deelname ontmoedigen, veelal boycotcampagnes mogelijk maken en het mandateringsprincipe ontkennen. M.b.t. het laatste: het principe moet zijn dat de meerderheidstem de doorslag geeft, en dat degenen die weigeren om deel te nemen aan de democratische stemming, de facto een mandaat geven aan degenen die wel gaan stemmen. De Honds voorstel geeft al met al vooral meer macht aan de regering. In Zwitserland is dit allemaal anders: daar zijn plebiscieten (top-down volksstemmingen geïnitieerd door politici) hoegenaamd niet gebruikelijk, zijn de drempels voor referendumaanvragen veel lager, is er geen opkomst- of uitkomstdrempel en hebben burgers niet alleen de beschikking over correctieve referenda, maar ook over volksinitiatieven (waarbij burgers zelf het voorstel schrijven) en verplichte referenda (die voorkomen dat de regering toch grondwetswijzigingen of internationale verdragen kan doordrukken).
Wij vermoeden dat De Hond zich bij zijn gewenste hervorming van het vertegenwoordigende stelsel heeft laten inspireren door de Zwitserse Konkordanz-democratie, dat op het bouwen van consensus is en waarin het werken met wisselmeerderheden standaard is. De Hond vergist zich echter als hij denkt dat dit consensusmodel te realiseren is door alleen het vertegenwoordigende stelsel op de schop te nemen. De Zwitserse Konkordanz-praktijk is grotendeels onder druk van de directe democratie ontstaan. Het haalt macht weg bij regering en parlement en geeft die aan de burgers. Omdat oppositiepartijen als private verenigingen net zo goed correctieve referenda of volksinitiatieven kunnen lanceren als burgerorganisaties, worden ook zij volop betrokken in de vorming van nieuw beleid. Want als de regering ook maar één groepering van enig belang overslaat in de beleidsvorming, dan riskeert ze dat die een referendum lanceren en dat kan je verliezen.
Kortom, de voorstellen van De Hond zijn sympathiek maar kunnen beter!
*Met dank aan Clara Egger, Niesco Dubbelboer en Thijs Vos voor hun commentaar.
