Wij zijn heel blij met de vele goede ideeën hierin. Meer mogelijkheden voor referenda zijn geen luxe, want het laatste gemeentebrede referendum was maar liefst 17 jaar geleden. In het licht van het afschaffen van het landelijke referendum is deze stap van de stad Amsterdam een verademing.
Vanuit onze kennis over de (inter)nationale ervaringen met referenda (die we goed volgen) zitten er echter ook een paar elementen in deze discussienota die - ongetwijfeld onbedoeld - een verslechtering kunnen inhouden. Juist vanwege de goede intenties willen we u daar graag op wijzen, zodat de mogelijke wijzigingen echt verbeteringen inhouden.
1. Referendum op initiatief van raad of college
Het is ons inziens een slecht idee om de raad of het college ook het recht te geven een referendum uit te laten schrijven. Dan spreken we niet van referenda maar van “plebiscieten”. Deze leiden helaas al te vaak tot misbruik: politici kunnen het referendum dan inzetten om eigen interne problemen op te lossen (bijvoorbeeld interne verdeeldheid, Brexit als pregnant voorbeeld) of om een extra legitimatie te kweken voor de door politici gewenste opties (recent voorbeeld is het vluchtelingenplebisciet van Viktor Orbán).
Het referendum moet een instrument zijn van burgers om het representatieve stelsel aan te vullen en te corrigeren als dit niet meer representatief is, en niet een instrument van politici om de bevolking in een gewenste richting te manipuleren. Plebiscieten zijn ook overbodig omdat de raad en het college al een mandaat hebben voor besluitvorming.
Ook al zijn de intenties van de huidige raad en college goed, er wordt wel een precedent geschapen waar latere politici misbruik van kunnen maken. De meeste politicologen (wereldwijd) zijn geen voorstander van plebiscieten en ook in de Nederlandse politiek is na het (goedbedoelde) plebisciet over de Europese Grondwet uit 2005 consensus ontstaan dat het initiatief voor een referendum beter vanuit de bevolking georganiseerd kan worden, of door de wet- of regelgeving wordt voorgeschreven in specifiek omschreven gevallen.
Zeker kunnen raadsleden als burgers, en politieke partijen als verenigingen, wel op een zuivere manier een referendum initiëren. Maar dan zullen zij net als andere burgers het vereiste aantal handtekeningen moeten ophalen, hetgeen ook goed is voor de dynamiek in de discussie die dan ontstaat in de stad. Politieke partijen zijn feitelijk immers private verenigingen.
2. Variaties op het referendum; meningspeilingen
Het voorgaande raakt ook aan het collegevoorstel dat het bestuur vaker meningspeilingen moet kunnen uitschrijven. Daar is niets op tegen, maar er moet duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen referenda en meningspeilingen.
Referenda draaien in essentie om besluitvorming door burgers (ook al is een juridisch bindend referendum nog niet mogelijk, zelfbinding van de raad is dat wel). Om willekeur te voorkomen moeten de spelregels en de vorm voor alle referenda hetzelfde zijn. Om het referendum een instrument van burgers te laten zijn, is het onwenselijk dat de raad bijvoorbeeld meerdere opties voorlegt in een meerkeuzereferendum. Want dan kan de raad willekeurig het onderwerp van referenda bepalen en wordt de kans groot na de stemming dat er door politici gemarchandeerd wordt met de uitslag wanneer geen van de opties een absolute meerderheid behaalde. Dat is desastreus voor het vertrouwen van burgers in de politiek.
Meningspeilingen dienen vooral om het college meer informatie te verschaffen over hoe beleid of ideeën bij de bevolking vallen. Deze mogen gerust op initiatief van het gemeentebestuur worden gehouden en zij kan vrij de eventuele consequenties van uitslagen bepalen. Meningspeilingen zijn vormvrij, dus hier kan naar believen worden gewerkt met open of gesloten vragen, of meerkeuze-opties.
3. Meer besluiten referendabel maken
Wij juichen toe dat het college ook raadsbesluiten referendabel wil maken die geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) inhouden en tevens collegebesluiten die volgens de wet voor wensen en bedenkingen aan de raad moeten worden voorgelegd. Want het college stelt terecht dat door de huidige beperking van referenda tot raadsbesluiten in de zin van de Awb, de uitzondering van alle collegebesluiten en daarbovenop nog de lange lijst met thematische uitzonderingen, verreweg de meeste onderwerpen van referenda zijn uitgesloten.
Maar, het college oppert om “per geval door de raad te laten bepalen of een referendum mogelijk is”. Als u zich echter verplaatst in het perspectief van de burgers, dan is duidelijk dat dat slecht zal uitpakken voor hun gevoel van rechtszekerheid en fair play. Een referendum wordt aangevraagd door burgers omdat zij het oneens zijn met een “dreigend” raadsbesluit (de rem) óf, bij een volksinitiatief, met de onwil om de raad om te handelen op een bepaald onderwerp (het gaspedaal). Als de raad dan per geval een referendum kan toelaten of afwijzen, dan vergroot dat cynisme en afkeer van politiek. Bij de toelating van referenda is de raad dan immers rechter in eigen zaak.
De oplossing is om glasheldere, objectieve criteria in de verordening te zetten waarover wel en niet referenda kunnen worden aangevraagd. De huidige uitzonderingsgronden zijn er te veel en sommige zijn verre van helder en objectief. Zo is de uitzonderingsgrond van spoedeisendheid in het verleden in Amsterdam al enkele keren misbruikt door politici. De uitzonderingsgrond van “overige zwaarwegende belangen die zich verzetten tegen een referendum” is zo vaag dat die altijd wel aangegrepen kan worden. Daarnaast pleiten wij ervoor om referenda mogelijk te maken over gemeentelijke belastingen en tarieven, bestemmingsplannen en de indeling in stadsdelen en bestuurscommissies. Angst hiervoor is onterecht. Het internationale onderzoek naar belastingreferenda laat bijvoorbeeld zien dat in weerwil van wat velen denken, belastingverhogen lang niet altijd worden afgewezen. En juist de inrichting van het bestuurlijk stelsel zelf is bij uitstek een geschikt onderwerp van referenda geweest in het verleden. In een democratie hoort de “vorm” van de overheid per definitie door de meerderheid gesteund te worden.
Momenteel mogen geen volksinitiatieven worden ingediend die raken aan een raadsbesluit waarover een referendum is gehouden óf kon worden gehouden (en dit zonder tijdsbeperking). Een letterlijke interpretatie hiervan maakt zo’n beetje elk volksinitiatief onmogelijk. Het is onterecht, want omstandigheden veranderen steeds en de raad en het college herzien zelf ook steeds eerdere eigen besluiten in het licht van nieuwe feiten of omstandigheden. Burgers zouden dit ons inziens ook moeten kunnen. Het maakt bovendien gedeeltelijke bijstellingen of betere alternatieven voor raadsbesluiten onmogelijk. Deze beperking, blijkt uit de toelichting in de verordening, komt voort uit angst voor de stapeling van referenda. Dit is echter in de Nederlandse referendumpraktijk (en voor zover wij weten, internationaal) nog nooit een probleem geweest.
In referendumdemocratieën zijn er regelmatig referenda over hetzelfde thema. Dat is geen probleem, maar biedt juist de mogelijkheid tot maatschappelijke leerprocessen. Het laat zien dat democratie een continu proces is waarbij niemands woord op enig moment het laatste is. Ook de bepaling dat burgerinitiatieven niet mogen raken aan raadsbesluiten van de afgelopen 4 jaar is om dezelfde redenen ongewenst.
4. Verlaging van de hoge handtekeningendrempels
De huidige handtekeningendrempels voor het burgerinitiatief (200 stuks) en voor de indiening van een volksinitiatief bij de raad (1200 stuks) zijn redelijk. Echter de drempels voor het aanvragen van een referendum, c.q. voor een volksstemming dat kan volgen op een volksinitiatief, zijn met 27.000 stuks veel te hoog.
Het college wijst al op de relatief veel lagere handtekeningendrempels in de andere grote steden. Als we de drempels voor Zwitserse federale referenda omrekenen, dan zou de drempel voor Amsterdamse referenda over (voor)genomen raadsbesluiten zelfs komen op 5.268 handtekeningen en die voor een referendum op basis van een volksinitiatief op 11.121. Dan hebben we het over juridisch bindende referenda die over veel verreikender onderwerpen gaan dan in Amsterdam mogelijk is (zowel omdat de competenties op federaal/nationaal niveau veel verder reiken dan de gemeentelijk en omdat er in Zwitserland, behalve enkele minimale volkenrechtelijke principes, helemaal geen uitgezonderde onderwerpen zijn). Wij stellen daarom een drempel voor van 10.000 handtekeningen voor een referendum of een stemming over een volksinitiatief.
Tot zover de punten die we momenteel onder uw aandacht willen brengen. We wensen u wijsheid toe en vooral een gezond vertrouwen in de Amsterdamse burgers. Wees a.u.b. niet te angstig voor de verruiming van mogelijkheden voor referenda. In het buitenland bestaan referendumstelsels die veel verder gaan dan het Amsterdamse; referendumdemocratieën doen het qua degelijke besluitvorming en respect voor andermans rechten absoluut niet slechter dan strikt representatieve stelsels. Angst (demofobie) is een slechte raadgever en staat veel waardevols – zoals meer publiek debat en het creëren van democratische kanalen voor grotere betrokkenheid in de stad – in de weg!
Met vriendelijke groeten,
Niesco Dubbelboer
Arjen Nijeboer
Thijs Vos
